Editor Responsável: Dante Mendes Aldrighi
Este estudo investigou a hipótese de existência de um
This article investigated the hypothesis of the existence of a cost-quality trade-off in the provision of basic sanitation services (water supply) in Brazilian municipalities, which can be accentuated by private providers and mitigated by hybrid providers. For this, panel estimates were obtained with municipal data from 2008 to 2015. Hospital morbidity indicators were considered as proxies for non-contractable quality. Mixed capital companies and public companies were considered as of hybrid provision. The results signaled the existence of a cost-quality trade-off, with hybrid providers attenuating it, but not being accentuated by private providers; that is, privatization does not exacerbate the problem. The results also suggested that the trade-off is associated with regional providers. Therefore, the evidence found indicates the importance of mechanisms, such as effective regulatory oversight, that deal with the negative quality (health) response to cost reductions regardless of governance, given that the cost-quality trade-off is observed in public and hybrid providers.
Evidências da literatura sinalizam que a privatização de serviços públicos tende a gerar reduções de custos, inclusive nos serviços de saneamento básico
Os serviços de saneamento básico podem cumprir múltiplos objetivos estatais devido às externalidades ambientais e na saúde, com impactos em outras dimensões do desenvolvimento econômico (
Para ilustrar seu argumento, Bardhan (2006) utiliza o trabalho de
Assim, a decisão pela privatização de serviços públicos pode envolver um
Para
O saneamento nos municípios brasileiros, em especial o abastecimento de água, é provido por uma variedade de provedores distintos em termos de naturezas jurídicas - administração direta, autarquia, sociedade de economia mista e empresa privada ou pública - e abrangências de atuação - local e regional (SNIS 2019). Assim, há a oportunidade empírica rara de, em um mesmo contexto macroinstitucional e setorial, comparar diferentes governanças de provisão.
Neste estudo, é proposta a seguinte classificação: i) provisão privada - empresas privadas; ii) provisão pública - entidades da administração direta e autarquias; e iii) provisão híbrida - sociedades de economia mista e empresas públicas, que têm fins lucrativos e são regidas por legislações comerciais, ao mesmo tempo em que não estão livres de ingerências políticas e da influência de motivações públicas. Além disso, os provedores híbridos são de capital aberto ou fechado, aspecto também explorado neste estudo para averiguar possíveis efeitos heterogêneos.
Para garantir maior robustez aos resultados, a estratégia de identificação leva em conta algumas sugestões da literatura. Como o
Antecipada e sinteticamente, os resultados obtidos não refutam a existência do
Portanto, além dos efeitos na saúde, que por si só são importantes para o desenvolvimento econômico, este estudo contribui com evidências adicionais ao debate sobre o saneamento no Brasil, que tem uma série de problemas, muitos associados ao desempenho dos provedores.
Ademais, o estudo endereça novas evidências ao debate sobre diferenças de desempenho de distintas governanças de provisão de serviços públicos, no qual discrepâncias de incentivos são exploradas em setores nos quais atributos específicos e problemas informacionais tornam o quadro regulatório um desafio (
Além dessa introdução e das considerações finais, este estudo possui mais três seções. Na segunda, o referencial teórico, os atributos econômicos dos serviços de saneamento e um breve histórico das políticas federais para o setor no Brasil são apresentados para justificar a aqui proposta classificação das governanças da provisão. Na terceira, são discutidos as estratégias empíricas e os dados. Finalmente, na quarta seção, são analisados os resultados de interesse.
O modelo pressupõe que: i) ações redutoras de custos podem diminuir a qualidade não contratável; ii) ganhos de qualidade demandam aumentos de custos; iii) gestores privados, para maximizar seus lucros, possuem mais incentivos a cortes de custo; iv) empregados públicos têm menos incentivos a reduções de custo por não se beneficiarem diretamente; e v) provedores privados e públicos possuem incentivos subótimos a ganhos de qualidade. Ainda, funcionários públicos podem sofrer ingerência política e, assim, atuarem orientados por motivações político-eleitorais dos governantes. Ademais, os provedores privados podem não conseguir repactuação contratual para aumentos de custo (
Para este estudo, a principal implicação do modelo é que a provisão privada tende a gerar maior eficiência produtiva (redução de custos), mas com potencial piora da qualidade. Porém, a pública não necessariamente garante melhor qualidade. Assim, a decisão pela governança da provisão deve considerar o possível
Isto porque, no geral, são monopólios naturais que necessitam de altos investimentos com retornos de longo prazo e possuem economias de escala, aglomeração e escopo, além de baixa contestabilidade do mercado. Logo, a competição é economicamente inviável e o consumidor não escolhe entre ofertantes distintos; i.e., não há mecanismos de arbitragem de mercado que garantam qualidade e modicidade de preço/tarifa (
Fundamentando-se na discussão de “saída, voz e lealdade” de
A regulação ganha ainda mais importância devido à deterioração de algumas dimensões da qualidade ser de difícil percepção pelos usuários, pois são observadas apenas de forma difusa como externalidades ambientais e na saúde (
Vale destacar, ainda, que os serviços de saneamento em geral, inclusive o abastecimento de água, possuem baixo dinamismo tecnológico e ativos específicos, de modo que é pequena a probabilidade de reduções de custos decorrerem da adoção de tecnologias superiores ou de usos alternativos dos ativos. Porém, são possíveis economias na atividade gerencial que podem gerar piora da qualidade. Por exemplo, o aumento de funções a empregados para reduzir custos tem o risco de sobrecarga, elevando a probabilidade de erros; já a redução de gastos com materiais químicos pode prejudicar o tratamento da água (
Na literatura, há a defesa de que governanças que compatibilizam interesses públicos e privados, chamadas de híbridas (
A estrutura institucional do saneamento no Brasil está imbricada ao histórico das políticas públicas federais para o setor. Até os anos 1930, o governo federal limitava-se a incentivar que empresas privadas estrangeiras assumissem os serviços nas grandes cidades. Nos anos 1940, a titularidade deles foi atribuída aos municípios. Porém, no geral, as receitas municipais não eram suficientes para cobrir custos operacionais e investimentos necessários. Consequentemente, não houve expansão significativa das coberturas dos serviços nos anos 1940 e 1950 (
Na década de 1960, pressionado pela urbanização, o governo federal elevou sua atuação com a criação do Sistema Financeiro de Saneamento (SFS), que contava com recursos federais, principalmente do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), e estaduais de Fundos de Água e Esgoto. O SFS era gerido pelo Banco Nacional de Habitação (BNH), que emprestava recursos aos estados. Estes financiavam os municípios; no entanto, somente quando criavam autarquias ou sociedades de economia mista para prover os serviços (
No início dos anos 1970, foi lançada a ainda maior política federal para o setor no Brasil, o Plano Nacional de Saneamento (PLANASA). Neste, foi consolidado o modelo centralizado de financiamento. O acesso a recursos do SFS era permitido apenas para companhias estaduais de saneamento básico (CESBs), criadas como sociedades de economia mista, exceto a autarquia do Acre. A meta era a gestão regionalizada (estadual), almejando que as CESBs viabilizassem subsídios cruzados para investir em todos os municípios. Para induzir a regionalização,
Devido a fatores conjunturais e do próprio setor, o PLANASA foi extinto em 1992. Após isso, as políticas federais foram por um longo período pontuais e desarticuladas (
Alguns municípios fizeram concessões privadas e a CESB do Tocantins foi privatizada. Contudo, o avanço da iniciativa privada foi baixo. Conflitos de interesses entre agentes locais, regionais e privados atrasaram uma lei específica do setor, persistindo indefinições regulatórias. O problema foi parcialmente resolvido só em 2007, com a Lei nº 11.445, a Lei do Saneamento (
Tais conflitos e o marco regulatório inadequado desestimularam privatizações (
A Lei também previu o Plano Nacional de Saneamento Básico (PLANSAB), aprovado em 2013 (
Tal discussão culminou, em 2020, na promulgação do Novo Marco Legal do Saneamento - Lei nº 14.026 (
Justifica-se, assim, o saneamento no país ser ofertado por uma diversidade de provedores, que se diferenciam quanto aos serviços ofertados, às abrangências de atuação (local, regional e microrregional) e às naturezas jurídicas - autarquia, departamento, serviço autônomo, empresa pública, empresa privada e sociedade de economia mista (SNIS 2019). Aqui, a opção é a divisão dos provedores de abastecimento de água segundo as naturezas jurídicas e, assim, as motivações intrínsecas predominantes: a) provisão pública; b) provisão privada; e c) provisão híbrida.
A pública agrega as administrações diretas e autarquias, ambas com privilégios tributários e sem fins lucrativos (
A partir de argumentos de
As híbridas de capital aberto, relativamente às de capital fechado, têm vantagens quanto à captação de recursos, menos custosos no mercado de capital do que no financeiro. Além disso, podem atingir maior eficiência produtiva devido a gestões qualificadas que atendam exigências legais e expectativas de acionistas (
Assim, considerando a literatura revisada, é plausível cogitar que a provisão pública teria menores incentivos à redução de custos, o que pode não se refletir em melhor qualidade, mesmo sendo mais sujeita à ingerência de governantes motivados por votos e apoio político. A privada teria mais incentivos a ganhos de custos, que podem piorar a qualidade. A híbrida pode sofrer ingerências políticas a favor da qualidade, mas tem incentivos privados para redução de custos, e pode diferir em magnitudes dos incentivos públicos e privados conforme a abertura ou não do capital. Tais possibilidades fundamentam as regressões discutidas a partir da próxima seção.
Antes disso, é interessante ilustrar a distribuição dos provedores de abastecimento de água segundo a classificação aqui adotada, o que é realizado pela
Fonte: SNIS (2019). Elaboração própria.
Provisões
Provedores
Municípios
Populações
Quantidades
% Total
Quantidades
% Total
Quantidades
% Total
Pública
1.022
88,26
1.096
23,23
34.912.010
18,46
Privada
100
8,64
194
4,11
13.291.232
7,03
Híbrida (capital aberto)
32
2,76
2.169
45,97
84.025.896
44,43
Híbrida (capital fechado)
4
0,35
1.259
26,69
56.908.738
30,09
Total
1.158
100,00
4.718
100,00
189.137.876
100,00
A provisão privada é a menos representativa, e a híbrida é a mais, refletindo o histórico das políticas federais; ou seja, sucessivos incentivos a concessões às CESB e persistência de entraves ao avanço da iniciativa privada. Isto porque a provisão híbrida agrega a maioria das CESBs, além de empresas públicas, mas há uma estadual em cada uma das outras provisões: a do Tocantins é privada e a do Acre é pública. Ademais, há provisão privada em vários estados, embora seja maior no Mato Grosso e Tocantins. As provisões híbrida e pública estão presentes em todo o território nacional. Portanto, nenhuma modalidade de governança está restrita a uma região. Vale apontar, ainda, que no Norte há maior incidência de municípios sem informações.
Para cumprir o objetivo proposto, são realizadas regressões para um painel de municípios com dados anuais disponíveis de 2008 e 2019.
sendo:
Conforme o modelo de
Para os serviços de saneamento, inclusive os de abastecimento de água, a literatura sugere como
Outra vantagem do uso de indicadores epidemiológicos é lidar com a possibilidade de causalidade reversa entre custo e qualidade. Além de serem medidas não operacionais externas,
Assim, as variáveis dependentes (
Outra limitação é a chance de erros de diagnóstico e no preenchimento dos prontuários, além do incentivo adverso no reembolso aos hospitais - preferência por diagnósticos com maiores remunerações. Considerando esses problemas, para garantir maior confiabilidade, são sugeridas análises com grupos de doenças com sintomas mais similares (
Ressalva-se que, quando a variável dependente tem erro, é esperado um viés “para baixo” nos coeficientes. Assim, é possível não atribuir significância a um coeficiente que possui, mas não o contrário. As demais propriedades das estimações persistem (
Devido a tais fatores, a escolha das medidas de saúde considerou sugestões da literatura. A primeira é a superioridade da morbidade frente à mortalidade em função da confiabilidade dos dados, facilidade de determinação e capacidade de resposta ao setor (
O
Fonte: Adaptado de * Categorias de acordo com as vias de transmissão.
Categorias*
Grupos de Doenças
Doenças
Feco-Orais
Diarreicas
Cólera, Infecções por Salmonela, Amebíases, Isosporíases, Outras Infecções Intestinais (bactérias, protozoários ou vírus)
Outras Feco-Orais
Febres Entéricas (Tifoides e Paratifoides)
Hepatite A, Poliomielite, Leptospirose, Ascaridíase, Tricuríase
Outras DRSAI
Inseto Vetor
Procriação na Água
Filariose Linfática, Malária, Doença de Chagas, Dengue, Febre Amarela, Leishmanioses
Picada Perto da Água
Doença do Sono
Contato com a Água
Penetração na Pele
Esquistossomose
Ingestão
Infecções por Helmintos, Teníase e Cisticercose
Relacionadas à Higiene
Doenças dos Olhos
Tracoma e Conjuntivites
Doenças da Pele
Dermatofitoses e Micoses Superficiais
Adicionalmente, é considerado um quarto grupo de enfermidades, aqui denominado como demais doenças. Este é composto por todas as doenças que geram internações, exceto aquelas relacionadas ao saneamento (
As estimações também consideram morbidades por faixas etárias (por 100 habitantes das respectivas): a) menos de 5 anos; b) 5 a 14 anos; c) 15 a 59 anos; e d) mais de 60 anos. As crianças com até 5 anos, em função de hábitos (persistem mais tempo no chão e levam mãos e objetos à boca) e ao desenvolvimento fisiológico, são mais vulneráveis às DRSAI. Outro grupo vulnerável, dada a possível saúde mais debilitada, é o dos idosos (
A estratégia de identificação baseada em testes por causas e idades específicas é sugerida pela literatura para avaliações de efeitos de serviços de saneamento na saúde, inclusive para comparações entre governanças de provisão (
O
As interações entre o custo e as
Fundamentando-se na literatura, as covariadas (
Pelo lado do desempenho e da governança das provisões, as covariadas analfabetismo, densidade, urbanização, idosos, PIB e população controlam o desenvolvimento municipal - que influencia a conscientização ambiental e sobre saúde e, assim, a demanda por abastecimento de água adequado - bem como as capacidades de arrecadação e investimento dos provedores e as economias de escala e de aglomeração dos serviços (
Nota: DATASUS - Departamento de Informática do SUS. IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. RAIS - Relação Anual de Informações Sociais. SINAN - Sistema de informações de agravos e notificação. SNIS - Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento. STN - Secretaria do Tesouro Nacional. (a) Nas estimações por faixas etárias, ao invés da população total, é controlada a população da faixa etária. (b) Despesas públicas com educação, cultura, habitação, saúde e saneamento básico. (c) Despesas públicas com assistência e previdência.
Variáveis
Descrições
Fontes
Custo
Despesas de exploração (DEX) - somatório das despesas com pessoal, produtos químicos, energia elétrica, serviços de terceiros, água importada, esgoto exportado e algumas fiscais e tributárias - por população atendida pelo abastecimento de água (R$ 100 milhões em 2019 por 1.000 habitante)
SNIS
Custo*Privada
Interação DEX e
Custo*Híbrida
Interação DEX e
Analfabetismo
Razão entre vínculos formais de analfabetos e totais
RAIS
Idosos
Razão entre vínculos formais de idosos (mais de 65 anos) e totais
Densidade
Razão entre população atendida por abastecimento de água e extensão da rede (habitantes/quilômetro)
SNIS
Água e Esgoto
SNIS
Urbanização
Razão entre populações urbanas e totais
IBGE
PIB
Produto Interno Bruto
População(a)
População total ou da faixa etária (milhares habitantes)
Imunização
Razão entre populações imunizadas e totais
DATASUS
Meritórios(b)
Razão entre despesas com bens meritórios e totais (média 4 anos)
STN
Bem-Estar(c)
Razão entre despesas com bem-estar e totais (média 4 anos)
Dependência
Razão entre receitas de transferências e totais (média 4 anos)
Pessoal
Razão entre despesas com pessoal e receita total (média 4 anos)
Leitos SUS
Número de leitos participantes do SUS por habitante
DATASUS e IBGE
Outros Leitos
Número de leitos não participantes do SUS por habitante
Surtos
SINAN
Acesso
Razão entre populações atendidas por abastecimento de água e totais
SNIS
Coliformes
Razão entre amostras fora do padrão (coliformes) e analisadas
Cloro
Razão entre amostras fora do padrão (cloro) e analisadas
Turbidez
Razão entre amostras fora do padrão (turbidez) e analisadas
Conformidade Coliformes
Razão entre amostras analisadas (coliformes) e obrigatórias
Conformidade Cloro
Razão entre amostras analisadas (cloro) e obrigatórias
Conformidade Turbidez
Razão entre amostras analisadas (turbidez) e obrigatórias
Pelo lado da saúde, as covariadas controlam fatores que afetam a incidência de doenças, inclusive as DRSAI. Quanto maior a renda (PIB), maior o acesso a alimentos, medicamentos e serviços de saúde. “Densidade” e “urbanização” controlam a concentração populacional, que contribui à proliferação de doenças transmissíveis, além da possível distribuição desigual de serviços e infraestruturas de saúde entre áreas urbanas e rurais (
O “analfabetismo” controla a educação como determinante do acesso ao serviço (
Vários trabalhos avaliam as relações entre os gastos públicos em funções específicas e a saúde (
A “imunização” é uma importante ação preventiva. Diretamente, reduz a proliferação de doenças, inclusive algumas DRSAI; indiretamente, ao reduzir estes casos, faz com que menos pessoas tenham os sistemas imunológicos prejudicados, diminuindo a incidência de doenças em geral (
A
Para interpretar, com maior robustez, os possíveis resultados como efeitos em dimensões não contratáveis, são feitas estimações adicionais inserindo aspectos observáveis da qualidade (variáveis cloro, turbidez e coliformes) definidos pela Portaria nº 2.914 do Ministério da Saúde (Brasil 2011), e o acesso ao abastecimento de água. Tais controles são importantes, ainda, pela cobertura afetar a saúde (
As
Em relação à abrangência, cabe relembrar que a distribuição dos provedores segundo a governança (
Assim, cabe avaliar se um eventual efeito distinto da provisão híbrida não decorre de vantagens da governança na compatibilização de interesses públicos e privados, mas sim de ganhos da regionalização - escala, subsídios cruzados e repartição de custos entre municípios (
Os dados do SNIS são autodeclarados pelos provedores, sem instrumentos de auditoria, validação (
Fonte: SNIS (2019). Elaboração própria.
Provisões / Abrangências / Serviços / Governanças
Municípios
% do Total de Municípios
Total
Regional
Local
Regional
Local
Água
Água e Esgoto
Água
Água e Esgoto
Água
Água e Esgoto
Água
Água e Esgoto
Água
Água e Esgoto
Pública
470
626
71
1
399
625
1,50
0,02
8,46
13,25
Privada
101
93
39
13
62
80
0,83
0,28
1,31
1,70
Híbrida aberto
1.569
600
1.569
589
0
11
33,26
12,48
0,00
0,23
Híbrida fechado
448
811
448
811
0
0
9,50
17,19
0,00
0,00
Total
2.588
2.130
2.127
1.414
461
716|
45,08
29,97
9,77
15,18
A seguir, a
A
Portanto, os resultados da
Fontes: DATASUS, IBGE, RAIS, SINAN, SNIS e STN. Elaboração própria.
Variáveis Independentes
Variáveis Dependentes - Morbidades Hospitalares
Variável
Média
DP
Variável
Média
DP
Variável
Média
DP
Variável
Média
DP
Custo
0,24
0,92
Imunização
81,58
23,25
População
36.204
213.890
Idosos
1,02
0,88
População total
2,81
4,71
População total
0,48
1,34
PIB
24.071
26.708
Analfabetos
0,78
1,78
Menos de 5 anos
10,38
15,84
Menos de 5 anos
0,47
1,65
Urbanização
0,65
0,22
Coliformes
0,04
0,13
5 a 14 anos
2,66
5,05
5 a 14 anos
0,38
1,26
Densidade
252
1.019
Conformidade Coliformes
1,05
4,46
15 a 59 anos
1,59
3,42
15 a 59 anos
0,48
1,42
Meritórios
0,56
0,09
Turbidez
0,07
0,18
Mais de 60 anos
4,45
7,49
Mais de 60 anos
0,65
2,05
Bem-Estar
0,06
0,03
Conformidade Turbidez
1,27
4,75
Dependência
0,81
0,11
Cloro
0,05
0,15
População total
0,05
0,16
População total
50,92
20,03
Pessoal
0,46
0,07
Conformidade Cloro
1,31
2,59
Menos de 5 anos
0,05
0,39
Menos de 5 anos
56,76
35,22
Leitos SUS
57,58
345,24
Água e Esgoto
0,34
0,47
5 a 14 anos
0,05
0,25
5 a 14 anos
16,15
10,50
Leitos Não SUS
22,93
251,74
Surtos
0,01
0,08
15 a 59 anos
0,05
0,16
15 a 59 anos
47,39
16,63
Acesso Água
0,73
0,25
Mais de 60 anos
0,07
0,38
Mais de 60 anos
105,17
52,81
Fontes: DATASUS, IBGE, RAIS, SINAN, SNIS e STN. Elaboração própria. Erros-padrão robustos entre parênteses. (1) Significativo a 1%. (2) Significativo a 5%. (3) Significativo a 10%.
Variáveis / Especificações
Diarreica
Outras feco-oral
Outras DRSAI
Demais Doenças
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
Custo
0,720(3)
0,849(2)
0,693(3)
0,163
0,024
0,021
0,019
-0,008
0,083
0,064
0,028
0,227(3)
3,184
1,954
2,443
2,311
(0,398)
(0,331)
(0,310)
(0,321)
(0,018)
(0,019)
(0,019)
(0,018)
(0,115)
(0,124)
(0,125)
(0,123)
(2,630)
(2,657)
(2,568)
(2,542)
Custo * Privado
-1,215(1)
-1,329(1)
-1,166(1)
-0,550(3)
-0,033(3)
-0,031
-0,029
-0,003
-0,124
-0,098
-0,060
-0,285(3)
-3,150
-2,054
-2,568
-3,296
(0,410)
(0,442)
(0,424)
(0,329)
(0,018)
(0,019)
(0,019)
(0,018)
(0,126)
(0,133)
(0,133)
(0,157)
(2,702)
(2,709)
(2,631)
(2,625)
Custo * Híbrido
-0,645
-0,793(3)
-0,650
0,217
-0,025
-0,021
-0,020
0,007
-0,090
-0,062
-0,030
-0,229(3)
-3,125
-1,984
-2,434
-2,353
(0,398)
(0,431)
(0,410)
(0,322)
(0,018)
(0,019)
(0,019)
(0,019)
(0,115)
(0,125)
(0,125)
(0,123)
(2,630)
(2,657)
(2,569)
(2,543)
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Qualidade Observada
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Acesso Água
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Interações Ano x UF
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Hausman
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
Observações
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
Fontes: DATASUS, IBGE, RAIS, SINAN, SNIS e STN. Elaboração própria. Erros-padrão robustos entre parênteses. (1) Significativo a 1%. (2) Significativo a 5%. (3) Significativo a 10%.
Variáveis / Especificações
Menor que 5 anos
5 a 14 anos
15 a 59 anos
Mais de 60 anos
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
Custo
1,670
2,506(3)
1,952
0,724
0,641(3)
0,535
0,438
-0,200
0,478
0,563(3)
0,469
-0,263
1,094(3)
1,395(2)
1,130(3)
0,257
(1,274)
(1,420)
(1,402)
(1,340)
(0,370)
(0,401)
(0,411)
(0,482)
(0,317)
(0,333)
(0,315)
(0,231)
(0,638)
(0,690)
(0,658)
(0,523)
Custo * Privado
-3,790(1)
-4,516(1)
-3,933(2)
-3,485(2)
-1,161(1)
-1,044(1)
-0,942(2)
-0,426
-0,670(2)
-0,749(2)
-0,649(2)
-0,048
-2,024(1)
-2,290(1)
-2,012(1)
-0,990(3)
(1,405)
(1,550)
(1,538)
(1,414)
(0,371)
(0,399)
(0,409)
(0,474)
(0,312)
(0,328)
(0,311)
(0,233)
(0,656)
(0,709)
(0,682)
(0,525)
Custo * Híbrido
-1,601
-2,375(3)
-1,864
-0,580
-0,585
-0,505
-0,415
0,247
-0,388
-0,515
-0,428
0,307
-1,079(3)
-1,336(3)
-1,092(3)
-0,320
(1,275)
(1,423)
(1,406)
(1,342)
(0,370)
(0,401)
(0,412)
(0,482)
(0,317)
(0,333)
(0,315)
(0,231)
(0,638)
(0,690)
(0,659)
(0,524)
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Qualidade Observada
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Acesso Água
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Interações Ano x UF
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Hausman
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
Observações
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
Fontes: DATASUS, IBGE, RAIS, SINAN, SNIS e STN. Elaboração própria. Erros-padrão robustos entre parênteses. (1) Significativo a 1%. (2) Significativo a 5%. (3) Significativo a 10%.
Variáveis / Especificações
Menor que 5 anos
5 a 14 anos
15 a 59 anos
Mais de 60 anos
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
Custo
0,007
-0,026
-0,029
-0,018
-0,006
-0,008
-0,010
-0,021
0,056(2)
0,050(2)
0,048(2)
0,009
-0,036
-0,009
-0,012
-0,028
(0,043)
(0,039)
(0,040)
(0,031)
(0,026)
(0,029)
(0,029)
(0,024)
(0,025)
(0,024)
(0,023)
(0,022)
(0,064)
(0,062)
(0,062)
(0,058)
Custo * Privado
-0,014
0,017
0,020
0,025
-0,032
-0,031
-0,029
-0,019
-0,057(2)
-0,051(2)
-0,050(2)
-0,011
0,027
0,000
0,004
0,010
(0,045)
(0,042)
(0,043)
(0,033)
(0,035)
(0,038)
(0,038)
(0,028)
(0,024)
(0,023)
(0,023)
(0,021)
(0,063)
(0,061)
(0,061)
(0,057)
Custo * Híbrido
-0,009
0,024
0,027
0,016
0,007
0,009
0,011
0,021
-0,056(2)
-0,051(2)
-0,049(2)
-0,009
0,035
0,007
0,010
0,025
(0,043)
(0,039)
(0,040)
(0,031)
(0,026)
(0,029)
(0,029)
(0,024)
(0,025)
(0,024)
(0,023)
(0,022)
(0,064)
(0,062)
(0,062)
(0,058)
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Qualidade Observada
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Acesso Água
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Interações Ano x UF
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Hausman
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
Observações
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
Variáveis / Especificações
Menor que 5 anos
5 a 14 anos
15 a 59 anos
Mais de 60 anos
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
Custo
-0,186
-0,147
-0,174
-0,002
0,058
0,062
0,040
0,166(3)
0,150
0,119
0,085
0,261(3)
0,003
-0,020
-0,076
0,292
(0,152)
(0,148)
(0,152)
(0,140)
(0,088)
(0,096)
(0,096)
(0,100)
(0,138)
(0,149)
(0,149)
(0,138)
(0,215)
(0,230)
(0,233)
(0,218)
Custo * Privado
-0,024
-0,013
0,016
-0,231
-0,285(1)
-0,280(1)
-0,257(2)
-0,380(1)
-0,102
-0,062
-0,026
-0,243
-0,150
-0,117
-0,059
-0,394
(0,157)
(0,155)
(0,159)
(0,169)
(0,100)
(0,105)
(0,105)
(0,125)
(0,151)
(0,159)
(0,159)
(0,179)
(0,230)
(0,241)
(0,244)
(0,243)
Custo * Híbrido
0,180
0,144
0,170
-0,002
-0,064
-0,060
-0,040
-0,168(3)
-0,158
-0,118
-0,087
-0,264(3)
-0,013
0,025
0,076
-0,292
(0,152)
(0,149)
(0,152)
(0,141)
(0,088)
(0,096)
(0,096)
(0,100)
(0,138)
(0,149)
(0,149)
(0,138)
(0,215)
(0,230)
(0,233)
(0,218)
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Qualidade Observada
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Acesso Água
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Interações Ano x UF
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Hausman
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
Observações
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
Fontes: DATASUS, IBGE, RAIS, SINAN, SNIS e STN. Elaboração própria. Erros-padrão robustos entre parênteses. (1) Significativo a 1%. (2) Significativo a 5%. (3) Significativo a 10%.
Variáveis / Especificações
Menor que 5 anos
5 a 14 anos
15 a 59 anos
Mais de 60 anos
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
I
II
III
IV
Custo
1,364
3,519
3,700
7,318
-0,067
-0,367
-0,065
-1,232
3,243
1,833
2,357
1,980
-2,511
-3,832
-3,681
3,710
(3,857)
(5,163)
(5,147)
(5,078)
(1,111)
(1,217)
(1,252)
(1,310)
(3,043)
(2,980)
(2,882)
(2,810)
(4,937)
(4,940)
(4,916)
(4,729)
Custo * Privado
1,281
-0,825
-1,015
-4,622
0,133
0,395
0,078
0,829
-3,148
-1,898
-2,449
-3,181
-0,375
0,790
0,632
-6,244
(4,033)
(5,200)
(5,188)
(5,098)
(1,196)
(1,295)
(1,326)
(1,448)
(3,136)
(3,050)
(2,963)
(2,824)
(5,069)
(5,102)
(5,078)
(5,042)
Custo * Híbrido
-1,309
-3,552
-3,719
-7,289
0,057
0,374
0,095
1,245
-3,132
-1,848
-2,331
-2,051
2,364
3,461
3,322
-3,739
(3,857)
(5,161)
(5,143)
(5,079)
(1,111)
(1,217)
(1,253)
(1,310)
(3,042)
(2,979)
(2,881)
(2,810)
(4,938)
(4,950)
(4,924)
(4,734)
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Qualidade Observada
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Acesso Água
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Interações Ano x UF
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Não
Não
Não
Sim
Hausman
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
Observações
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
52.439
49.813
49.813
49.813
Fontes: DATASUS, IBGE, RAIS, SINAN, SNIS e STN. Elaboração própria. Erros-padrão robustos entre parênteses. (1) Significativo a 1%. (2) Significativo a 5%. (3) Significativo a 10%.
Variáveis / Doenças / Abrangências
Diarreicas
Feco Oral
Outras
Demais Doenças (não DRSAI)
Regional
Local
Regional
Local
Regional
Local
Regional
Local
Custo
23,055(2)
0,324
-0,260
-0,013
2,342(2)
-0,043
26,942
7,573
(11,747)
(1,367)
(0,276)
(0,034)
(1,150)
(0,163)
(21,017)
(5,778)
Custo * Privado
-25,608(2)
-2,245
0,263
-0,045
-2,498(2)
-0,171
-23,757
0,095
(11,702)
(2,396)
(0,275)
(0,078)
(1,148)
(0,245)
(21,181)
(7,875)
Custo * Híbrido
-22,921(3)
3,764
0,257
0,141
-2,249(2)
0,327
-26,933
25,581(3)
(11,748)
(4,069)
(0,276)
(0,125)
(1,150)
(0,959)
(21,017)
(14,472)
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Qualidade Observada
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Acesso Água
Não
Não
Não
Não
Não
Não
Não
Não
Interações Ano x UF
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Hausman
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
Observações
39.245
10.568
39.245
10.568
39.245
10.568
39.245
10.568
Fontes: DATASUS, IBGE, RAIS, SINAN, SNIS e STN. Elaboração própria. Erros-padrão robustos entre parênteses. (1) Significativo a 1%. (2) Significativo a 5%. (3) Significativo a 10%.
Variáveis / Especificações
Balanceado
Apenas Água
Capital Aberto e Fechado
II
IV
II
IV
II
IV
Custo
5,531
6,655*
3,402*
1,485
2,709*
0,761
(3,752)
(3,974)
(1,963)
(1,774)
(1,443)
(1,347)
Custo * Privado
-7,701**
-9,200**
-5,879***
-4,239**
-4,687***
-3,517**
(3,778)
(3,987)
(2,056)
(1,815)
(1,575)
(1,419)
Custo * Híbrido
-5,103
-5,460
-3,272*
-1,348
(3,744)
(3,960)
(1,965)
(1,776)
Custo * Capital aberto
-0,663
-0,317
(1,702)
(1,564)
Custo * Capital fechado
-2,608*
-0,622
(1,448)
(1,350)
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
Interações Ano x UF
Não
Sim
Não
Sim
Não
Sim
Hausman
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
0,000
Observações
23.568
23.568
28.987
28.987
49.813
49.813
As
Um coeficiente negativo e significativo (e superior ao do custo, em módulo) da interação entre custo e a
A atenuação do
Alguns aspectos e resultados adicionais devem ser considerados em relação à provisão híbrida. Primeiramente, que estes provedores são predominantemente de abrangência regional (
A
No painel balanceado, o
Em relação às estimações apenas para provedores de água (para avaliar se os possíveis resultados não são afetados por economias de escopo), a
Finalmente, a
Portanto, o conjunto de resultados aqui obtidos não permitem rejeitar a hipótese de que o saneamento básico brasileiro, tomando como referência os serviços de abastecimento de água, está exposto ao
É relevante apontar que os resultados parecem ser concentrados nos provedores regionais - o que, implicitamente, também sugere vantagens na provisão local, em especial pela aparente inexistência do
Por fim, os principais resultados são robustos a especificações distintas, nas quais são consideradas parâmetros de qualidade contratável, acesso à água e existência de surtos de doenças com transmissão hídrica. Ademais, são robustos ao considerar somente provedores regionais ou aqueles que fornecem apenas água. Destaca-se, ainda, que se mantêm ao levar em conta um painel balanceado, retirando possíveis vieses de entrada e saída de municípios da amostra. Já a aderência dos resultados à estratégia de identificação utilizada na literatura, que prevê efeitos em determinados grupos de doenças e faixas etárias, ao contrário de causas não associadas a saneamento, afasta a possibilidade de os coeficientes estimados serem genéricos, ou seja, relacionados a quaisquer motivos de morbidade, e lidam com viés de variável omitida.
Diferenças de desempenho entre provisões públicas e privadas de serviços públicos são objetos de amplo debate na política e na literatura econômica. No campo político, é comum os defensores da privatização argumentarem que os incentivos privados tornam os serviços mais baratos aos contribuintes. Por outro lado, aqueles que se opõem à privatização advogam que a minimização de custos, necessária para atingir o lucro máximo, pode comprometer a qualidade; e os gastos necessários à manutenção da qualidade, somados aos lucros, encarecem os serviços.
Já na literatura econômica, a maioria dos trabalhos empíricos enfatiza o clássico debate “público
Sob a premissa de contratos incompletos, o
Os resultados sugeriram, com relativa robustez, que a provisão do abastecimento de água nos municípios brasileiros tende a apresentar, na média, o
Observou-se, ainda, que a provisão privada não acentua o
Porém, ao contrário da lógica dos provedores privados, a atenuação nos híbridos ocorreria naqueles com capital fechado e, consequentemente, que têm relativamente menos incentivos privados. Ademais, o
Portanto, o presente estudo sugere que a concessão de serviços de saneamento básico a provedores privados não aumenta, em relação aos provedores públicos, o risco de deterioração da qualidade em caso de redução de custos. No entanto, mediante o Novo Marco Legal do Saneamento, que tende a favorecer o avanço das privatizações em detrimento das delegações estaduais, é possível que, via redução de provedores híbridos e públicos, o problema seja indiretamente amenizado - dado os prováveis efeitos benéficos da privatização na saúde.
Uma preocupação é o processo de regionalização também incentivado pelo Novo Marco Legal, pois nos provedores locais o
Vale apontar que a nova legislação, promulgada em 2020, atribuiu à reformulada Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) a responsabilidade por definir diretrizes aos reguladores subnacionais. Por todo o exposto no presente estudo, o
Em termos gerais, o estudo endereça evidências adicionais ao debate sobre diferenças de desempenho de governanças distintas de provisão de serviços públicos, em especial para setores em que discrepâncias de incentivos ganham maior relevância devido a seus atributos específicos e aos problemas informacionais que tornam o quadro regulatório um desafio. Desafio até para existirem informações municipais e anuais em fontes oficiais, o que inviabilizou a consideração de tal aspecto neste estudo. Além disso, o estudo também contribui à discussão da privatização ser ou não a melhor opção, mesmo com maior eficiência produtiva, em serviços que atendem a múltiplas funções estatais. Somadas a outras existentes na literatura, as evidências aqui obtidas foram favoráveis às privatizações, no sentido de que também podem resultar em ganhos sociais.
O saneamento básico abrange os serviços de abastecimento de água, esgotamento sanitário, manejo de resíduos sólidos e drenagem urbana (
O único trabalho encontrado que se fundamenta em
Por exemplo: a) falta de água em alguns locais e desperdícios em outros (perdas) - o que é grave em cenários cada vez mais recorrentes de crises hídricas; b) baixa incidência de tratamento de esgoto; e c)
No momento em que este estudo é finalizado (agosto de 2022), já ocorreram novas privatizações e outras estão em andamento. Algumas podem ser consultadas no
Período definido para maximizar as observações oriundas do SNIS. Após 2019, o Produto Interno Bruto (PIB) municipal ainda não está disponível. Este é uma importante covariada, por isso optou-se por não a omitir.
Por 100 habitantes para sugerir a probabilidade de adoecimento, mas com as ressalvas de não existirem dados sobre número de vezes que uma pessoa foi internada e de casos sem internações (
Apesar de ser obrigatório o registro, há subnotificação de óbitos - sepultamentos clandestinos, em especial de populações mais pobres e rurais (
Especificamente, todas as internações dos grupos de doenças entre os capítulos I e XVIII e do XXI da 10ª revisão da Classificação Internacional de Doenças (CID-10), excetuando-se as DRSAI que constam no
Os sistemas municipais de abastecimento de água têm diferentes tamanhos, por isso a divisão pela população atendida. Para valores em R$ de 2019, usa-se o Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) do IBGE.
Ressalva-se que há casos de mais de um provedor em um município, mesmo apenas no abastecimento de água. Para estes municípios, é considerado aquele que atende ao maior número de usuários. A alternativa seria a agregação das variáveis dos provedores, o que geraria complicações em relação a qual governança considerar para o município se os provedores são de modalidades diferentes, o que é comum. Assim, adota-se um procedimento perfeitamente replicável e com preferência pelos provedores mais relevantes em termos de atendimento.
Para mais detalhes sobre como covariadas que também afetam o
Na ausência de outros dados para todos os municípios e anos, são consideradas as variáveis analfabetismo e idosos com informações da RAIS. Estas podem ser mal dimensionadas, mas são as
Variáveis fiscais como médias dos quatro anos anteriores para reduzir a influência de ciclos político-eleitorais e pela possibilidade de os efeitos na saúde não serem imediatos, além de diminuir potencial endogeneidade.
Os resultados relativos às demais variáveis não são reportados, mas podem ser solicitados aos autores.
Os autores agradecem o apoio da CAPES e do CNPq.
H41, L9, C33.